Wspólna organizacja rynku mleka i jego przetworów

Ewa Domańska, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi

Rynek mleka w Unii Europejskiej jest jednym z najbardziej rozbudowanych ze względu na stosowane mechanizmy w ramach Wspólnej Polityki Rolnej jak również najsilniej finansowanym.
W zarządzaniu wspólną organizacją rynku mleka w Unii Europejskiej wykorzystuje się system kwot produkcyjnych na mleko stanowiący podstawowy instrument regulacji rynku mleka jak również szeroki zakres interwencji polegający na interwencyjnych zakupach masła i odtłuszczonego mleka w proszku, wspieraniu prywatnego przechowalnictwa masła, odtłuszczonego mleka w proszku i serów długodojrzewąjących, dotacjach w ramach odpowiednich programów spożycia mleka i produktów mlecznych jak również poprzez system regulacji handlu zagranicznego służących ochronie rynku wewnętrznego Unii.

Mechanizmy regulujące rynek mleka w Unii Europejskiej

1. Kwoty produkcyjne na mleko

Kwoty produkcyjne na mleko są głównym instrumentem zarządzania wspólnym rynkiem. Kwotowanie produkcji mleka Wspólnota Europejska wprowadziła w 1984 roku. Głównym celem tego systemu było pohamowanie wzrostu produkcji mleka, by powiązać wsparcie cenowe w sektorze z ograniczoną ilością mleka, która może być finansowana w ramach budżetu rolnego. Jednocześnie system ten powinien umożliwić rozwój strukturalny, konieczne dostosowania z uwzględnieniem zróżnicowania sytuacji panujących w różnych krajach członkowskich.
Wprowadzając system kwot zakładano, że produkcja mleka w Unii Europejskiej wróci do poziomu z 1981 roku, co miało na celu ponowne przywrócenie popytu i podaży mleka i produktów mleczarskich do poziomu równowagi rynkowej. Każde państwo członkowskie otrzymało kwotę, która następnie została rozdzielona wśród producentów wg określonych przez kraje członkowskie zasad. W przypadku przekroczenia kwoty krajowej, na producentów przekraczających przyznane im indywidualne kwoty mleczne nakłada się dodatkowy podatek.
System kwotowania opiera się na zasadzie, że każdy kraj członkowski otrzymał limit na wyprodukowanie określonej ilości mleka przy czym nie ma możliwości wymiany limitów pomiędzy krajami członkowskimi.

Rodzaje kwot

Kwoty krajowe przyznane przez UE państwom członkowskim dzielą się na następujące rodzaje:

• kwoty hurtowe - obejmujące mleko dostarczane przez producentów do odbiorców, którzy organizują skup mleka z gospodarstw rolnych ( mleczarni i innych organizacji skupujących mleko ). Producent otrzymuje zapłatę za ilość mleka, którą sprzedał mleczarni lub organizacji skupującej mleko.
• kwoty sprzedaży bezpośredniej - obejmują sprzedaż mleka lub produktów mleczarskich z gospodarstwa bezpośrednio konsumentom. Kwota przyznawana jest rolnikom, którzy posiadają własny zakład przetwórczy i sprzedaj ą mleko bezpośrednio klientom. 

Dodatkowy podatek (super-levy)

Główną cechą systemu kwot jest wprowadzenie podatku specjalnego jako środka mającego na celu zniechęcenie producentów mleka do nadprodukcji. W przypadku przekroczenia krajowej kwoty mleka na tę wielkość nakłada się dodatkowy podatek, który stanowi 115% ceny docelowej mleka. Za nadwyżki mleka skupionego ponad wyznaczoną kwotę mleczarnia płaci podatek, którym obciąża tych producentów, którzy przyczynili się do powstania nadprodukcji. W przypadku jeśli producent posiadający kwotę sprzedaży bezpośredniej przekroczy swój ą przyznaną kwotę musi również zapłacić specjalny podatek. Pobieranie podatku leży w gestii władz krajowych państw członkowskich i jednocześnie jest ściśle monitorowane przez Komisję Europejską. 
Mleczarnie są zobowiązane do dostarczania dokładnych informacji dotyczących dostaw od swoich producentów do krajowej instytucji administrującej system kwot do dnia 15 maja każdego roku. Na podstawie informacji bilansowana jest wielkość przekroczeń w skali kraju i naliczane są kary za przekroczenie kwot przez poszczególne mleczarnie. Podatek musi być uregulowany do UE do dnia  l  września.
Producenci mleka sprzedający mleko bezpośrednio konsumentom wypełniają również właściwe formularze do 15 maja w oparciu o prowadzone zapisy rejestrujące każdą ilość przetwarzanego mleka i sprzedaż każdego produktu.

Transfer kwot

Rozporządzenia unijne pozwalają na transfer kwoty tylko w przypadku sprzedaży, dzierżawy, wynajmu lub dziedziczenia gospodarstwa. Praktycznie pozwala to państwom członkowskim na wprowadzenie dodatkowych elementów do zasad transferów kwot i uwzględnienie czynników regionalnych. W chwili kiedy gospodarstwo jest sprzedawane lub dzierżawione, kwoty mleczne są przenoszone na nowego właściciela lub dzierżawcę.

• kwota rezerwy narodowej - dla ułatwienia wprowadzenia systemu kwot, państwom członkowskim umożliwiono stworzenie narodowych rezerw w ramach, których kwoty rozdziela się wśród producentów, którzy przeżywają trudności, podejmują rozwój gospodarstwa. Wielkość rezerw narodowych leży w gestii władz krajowych i wlicza sieją do wielkości kwoty krajowej, która nie może być przekroczona.

WIELKOŚĆ KWOT MLECZNYCH W LATACH 1995-1998 (W TYS. TON) W UE

Zasady stosowane przy transferze kwot mlecznych znacznie różnią się w poszczególnych krajach w zależności od sytuacji sektora mleczarskiego i polityki w odniesieniu do tego sektora w poszczególnych państwach członkowskich i zawarte są w ustawodawstwie krajowym. Stosowany jest szeroki zakres rozwiązań: od ścisłej kontroli jak w przypadku duńskiego, francuskiego systemu do wolnego rynku transferów działających w Wielkiej Brytanii. Transfery kwot pomiędzy państwami członkowskimi nie istnieją. Przepisy prawne wyraźnie przypisują kwoty dla danych krajów członkowskich.

Systemy administracji kwot mlecznych

• Krajowe systemy administracji kwot są bardzo różne i często zależą od problemów istniejących w poszczególnych państwach członkowskich. 

System kwot mlecznych, jako system kontroli produkcji oparty na indywidualnych ilościach referencyjnych stwarza poważny ciężar administracyjny. Doświadczenie pokazało, że wprowadzenie takiego systemu nie jest łatwe. Niektóre kraje członkowskie byty od razu w stanie zapewnić właściwą adaptację. Inne miały poważne problemy z powodu trudności administracyjnych, wynikających z dużej liczby małych producentów mleka, jakości informacji, na których oparte są różne elementy systemu kwot, szczególnie we wstępnym okresie wprowadzania).
Przydzielanie kwot producentom jest oczywiście związane zarówno z celami poszczególnych państw członkowskich, jak i ze sposobem pobierania dodatkowego podatku. Celem systemu kwotowania jest ograniczenie dostaw mleka w każdym państwie członkowskim. W takim przypadku indywidualny przydział kwot musi być tak rozwiązany, by mieścił się w ramach kwoty krajowej.

Administrowanie systemem kwot jest podstawowym czynnikiem warunkującym efektywne wprowadzenie zarówno zasad Unii Europejskiej jak i prawodawstwa krajowego.

Wprowadzenie systemu kwotowania mleka w Polsce

Produkcja mleka w Polsce nie podlega kwotowaniu. Zbudowanie efektywnego systemu administrowania kwotami produkcji mleka jest przedsięwzięciem trudnym organizacyjnie i bardzo kosztownym ze wzglądu na ilość gospodarstw, które trzeba objąć kontrolą. Ilość producentów dostarczających mleko surowe do zakładów mleczarskich szacuje się obecnie w Polsce na ok. 500 tys. Dodatkowo wiele gospodarstw nie rejestrowanych prowadzi sprzedaż bezpośrednią. Od kilku lat trwa w Polsce proces restrukturyzacji sektora, zorientowany na poprawę jakości i przyśpieszenie procesu koncentracji i restrukturyzacji branży mleczarskiej. Działania te wspierane będą środkami budżetowymi oraz pochodzącymi z funduszów przedakcesyjnych Unii Europejskiej. Prawodawstwo unijne nie precyzuje sposobu określania wysokości kwot produkcji mleka dla krajów aspirujących do członkostwa. Wysokości te określane są w wyniku negocjacji.
Polska ubiega się o przyznanie kwot produkcji mleka na poszczególne lata po akcesji w wysokości: 11 217 tys. ton w 2003 roku do 13 740 tys. ton w 2008 roku. Zaproponowane wielkości powinny zapewnić samowystarczalność kraju w produkty mleczarskie w sytuacji rosnącego popytu, zapewnić utrzymanie dochodów dużej części polskich rolnych ze sprzedaży mleka, wykorzystać sprzyjające przyrodnicze warunki do produkcji mleka przyjaznej dla środowiska, spowodować rozwój konkurencyjnego eksportu artykułów mleczarskich.

2. System cen

Każdego roku Rada Ministrów ustala dwa typy cen na rok mleczny, który trwa od l lipca do 30 czerwca.

• cena docelowa - nie jest to cena gwarantowana, ale do niej dąży cala polityka poprzez stosowanie instrumentów rynkowych. Cena docelowa, do której powinny zmierzać ceny jakie otrzymuje producent za mleko dostarczone do mleczarni jest ustalana na drodze negocjacji ze związkami producentów i przetwórców.
• ceny interwencyjne - ustalane dla masła i odtłuszczonego mleka w proszku.

W zarządzaniu rynkiem bardzo ważne są codzienne ceny rynkowe. Państwa członkowskie co tydzień powiadamiają Komisję o cenach przetworów mlecznych (masło, mleko w proszku odtłuszczone i pełne, sery dojrzewające). Ceny te są istotne przy ocenie wielkości subwencji eksportowych i prowadzenia bieżącej polityki na rynku mleka.

3. Interwencja na rynku mleka w UE - zakupy interwencyjne

Skup interwencyjny odtłuszczonego mleka w proszku.

Celem skupu interwencyjnego jest wsparcie ceny rynkowej mleka. Odtłuszczone mleko w proszku oferowane jest do skupu interwencyjnego prowadzonego przez Agencję interwencyjną w okresie od l marca do 31 sierpnia każdego roku. Skup interwencyjny może zostać zawieszony gdy ilości skupione w ciągu tego okresu przekroczą 109 tys. ton. Po przekroczeniu tej wielkości zakupów dokonuje się za zgodą Komisji w systemie przetargowym..

Skup interwencyjny masła.

Zakupy interwencyjne masła prowadzone są wyłącznie poprzez system przetargowy, który uruchamia się gdy ceny rynkowe masła spadną poniżej 92% ceny interwencyjnej w ciągu kolejnych dwóch tygodni. Ceny zakupu masła na przetargach wahają się od 90 - 92% ceny interwencyjnej. Masło objęte skupem interwencyjnym musi być produkowane przy zachowaniu najwyższych standardów jakościowych, posiadać min. 82% tłuszczu, a mleczarnia musi posiadać certyfikat uprawniający do produkcji masła do interwencji. Przedmiotem interwencji może być masło poza krajem wytworzenia (w obszarze UE), Jeśli interwencja otwiera się np. w Belgii to do przetargu może przystąpić mleczarnia np. z Francji.
Masło może być przechowywane tylko w chłodniach posiadających zezwolenie Agencji. Zasadniczo Agencja składa masło w chłodniach oferujących najkorzystniejsze warunki i będących w odpowiedniej odległości od mleczarni oferującej masło. Inne czynniki w tym standard oferowanych usług ma także wpływ na wybór chłodni.

4. Dopłaty do prywatnego przechowywania

Dopłaty do prywatnego przechowywania odtłuszczonego rnleka w proszku.

W momencie kiedy zakupy interwencyjne odtłuszczonego mleka w proszku zostaną zawieszone a wiec po osiągnięciu 109 tys. ton uruchamiane jest przechowywanie w prywatnych magazynach. Działania te mają na celu stabilizację rynku mleka w Unii.
Dotacje na prywatne przechowywanie są finansowane przez UE i mogą być przyznane przez Agencję wtedy gdy wszystkie warunki interwencji są spełnione. Powyższe uregulowania dotyczą okresu pomiędzy datą zawieszenia skupu interwencyjnego a 31 sierpnia danego roku i odbywają się w systemie przetargu. Maksymalny okres przechowywania towaru w ramach tego kontraktu wynosi 150 dni, a minimalny okres 60 dni.

Dopłaty do prywatnego przechowywanie masła.

Masło może zostać zlecone do prywatnego przechowywania od 15 marca do 15 kwietnia tego samego roku. Zainteresowani dopłatą muszą zawrzeć umowę główną z Agencją zanim masło zostanie powierzone do prywatnego
magazynowania.
Aby otrzymać dotację, masło musi pozostać w chłodni przynajmniej 90 dni i maksymalnie 210 dni i nie może zostać usunięte z prywatnego magazynowania przed 16 sierpnia.

Dopłaty do prywatnego przechowywania serów długo dojrzewających.

Wspieranie prywatnego przechowalnictwa sera ograniczone jest do określonych gatunków sera włoskiego np. Pecorino Romano i serów Emental i Gruyere, Takie dotacje są uruchamiane na podstawie decyzji Komisji tylko wtedy kiedy jest to niezbędne do zniwelowania poważnej nierównowagi rynkowej.

5. Dopłaty do spożycia i przetwórstwa

Dopłaty do odtłuszczonego mleka w proszku przeznaczonego na pasze.

Sposobem zużycia mleka odtłuszczonego w postaci płynnej i w proszku jest dodanie jego do pokarmu dla zwierząt dzięki czemu można obniżyć koszty zwiększając jednocześnie konkurencyjność mleka odtłuszczonego wobec substytutów, w szczególności białka roślinnego. W przypadku płynnego mleka odtłuszczonego przeznaczonego na paszę zwierzęcą, dotacja jest przyznawana albo na ilości zwracane do gospodarstw przez mleczarnie, albo na bezpośrednio zużywane w gospodarstwach, w których zostało wyprodukowane. Wymiar dotacji zależy od ceny interwencji i sytuacji na rynku mleka, ceny konkurencyjnych białek roślinnych.

Dopłaty do odtłuszczonego mleka przeznaczonego na produkcje kazeiny i kazeinianów.

Pomoc może być przyznana producentom kazeiny i kazeinianów jeśli produkty zostały wytworzone z mleka odtłuszczonego lub każemy surowej, odpowiadają zaleceniom dotyczącym składu, jakości.

Dopłaty do masła dostarczanego organizacjom niezarobkowym.

Organizacjami niezarobkowymi uprawnionymi do nabycia dotowanego masła; są szkoły, przedszkola, szkoły specjalne, szpitale, domy dziecka, domy starców i emerytów, domy dla bezdomnych.
Organizacja aby zostać uprawniona do nabycia dotowanego masła musi zostać zarejestrowana w Agencji po wypełnieniu deklaracji o niezarobkowym charakterze działalności. Jednocześnie organizacja taka musi przedstawić, że serwowanie posiłków jest integralną częścią jej usług.

Dopłaty do masła przeznaczonego do bezpośredniej konsumpcji.

Sprzedaż masła po obniżonych cenach do celów "bezpośredniej konsumpcji" prowadzona jest w formie bezwodnego tłuszczu mlecznego. Pod pojęciem bezpośredniej konsumpcji rozumie się zakupy dokonane przez: restauracje, hotele, szkoły z internatem., szpitale, więzienia w celu wykorzystania masła skoncentrowanego w przygotowaniu pożywienia do bezpośredniego spożycia. Masło skoncentrowane zakupione wg tego rozporządzenia nie może być eksportowane poza UE.

Wszystkie zakłady przetwarzające masło na masło skoncentrowane lub pakujące masło skoncentrowane na sprzedaż są zobligowane do posiadania zezwoleń i licencji Agencji przed użyciem masła.

Dopłaty do masła wykorzystywanego w produkcji określonych artykułów spożywczych.

Masło lub bezwodny tłuszcz mleczny sprzedawane jest po obniżonych cenach, z wykorzystaniem na produkty cukiernicze, piekarnicze i lody. Masło musi być wyprodukowane w kraju członkowskim UE w jednostce posiadającej odpowiednie zezwolenie. Masło sprzedawane jest na zasadach przetargu. Zgodnie z wynikiem przetargu wyznaczana jest minimalna cena sprzedaży w zależności od dostępnych ilości tego towaru.
Aby zachęcić do większego wykorzystania tłuszczu pochodzenia zwierzęcego, szczególnie przy produkcji lodów od 1991 roku subsydiami dodatkowo została objęta śmietana.

Dopłaty do mleka w szkole.

Program ten przewiduje dopłaty do szklanki mleka spożywanego przez uprawnionych uczniów. Podanie o subsydia może być złożone przez grupę, związek lub władze lokalne w imieniu szkoły lub szkół, w której mleko i produkty mleczne są rozprowadzane wśród dzieci. Uprawnieni odbiorcy to uczniowie przedszkoli i szkół podstawowych z
określonych w ustawodawstwie kategorii szkół. Każdy uprawniony uczeń ma przydział 0,25 litra mleka subsydiowanego dziennie.

6. Regulacje handlu zagranicznego

Licencje eksportowe i importowe.

Import na teren Wspólnoty jak również eksport produktów mleczarskich objęty jest obowiązkiem posiadania licencji eksportowej lub importowej. Licencje eksportowe i importowe są jednocześnie źródłem informacji o wielkości, strukturze importu, jak również o ilości produktów kwalifikujących się do refundacji eksportowych.

Refundacje eksportowe.

Refundacje eksportowe wspierają eksport nadwyżek rynkowych. Refundacjami objęte są te ilości eksportowanych produktów mleczarskich z państw członkowskich UE na rynki światowe, które zostały zadeklarowane w licencji
eksportowej. Dopłaty stanowią różnicę pomiędzy cenami światowymi i cenami produktów mleczarskich we Wspólnocie. Wysokość refundacji ustalana jest przez Komisję, po uzgodnieniu z Komitetem
Zarządzającym ds. Mleka i Produktów Mlecznych.

Stawki celne Wspólnej Taryfy Celnej.

Wspólna taryfa celna zawiera stawki celne konwencyjne, stosowane przez UE w imporcie z krajów trzecich należących do WTO i stawki celne autonomiczne stosowane wówczas gdy są niższe od konwencyjnych lub wtedy gdy nie ustalono stawek konwencyjnych.

Kontyngenty.

• kontyngenty ilościowe - ograniczają import określonych produktów z niektórych
  krajów,
• kontyngenty taryfowe - umożliwiają import określonych produktów według obniżonej stawki pełnej.

Wysokość kontyngentów ustalana jest dla całej UE a ich rozdysponowanie kontrolowane jest przez Komisję Europejską.

Porównanie systemu działań interwencyjnych w Polsce - harmonogram wprowadzanych mechanizmów obowiązujących w UE do planu działań interwencyjnych realizowanych przez Agencję Rynku Rolnego.

W związku z zachodzącymi zmianami w sektorze mleczarskim obecnie funkcjonujący system interwencji na rynku mleka będzie stopniowo zastępowany mechanizmami interwencyjnymi obowiązującymi w Unii Europejskiej. Zakres realizacji będzie zależał od możliwości budżetowych państwa. Polska musi być gotowa do wprowadzenia wspólnotowych regulacji rynku mleka do końca 2002 roku. Dotyczą one :

• dostosowania zakresu i form zakupów i sprzedaży interwencyjnej do regulacji istniejących w Unii Europejskiej,
• wprowadzenia systemu dopłat do prywatnego przechowalnictwa masła, odtłuszczonego mleka w proszku oraz niektórych gatunków serów długo dojrzewających,
• wprowadzenia instrumentów związanych z pobudzaniem popytu wewnętrznego oraz zagospodarowujących czasowe nadwyżki produktów mleczarskich,
• dostosowania do rozwiązań unijnych polskich regulacji w handlu zagranicznym,
• wprowadzenia systemu kwotowania produkcji mleka,
• opracowania norm metodycznych i jakościowych zgodnych ustawodawstwem Unii Europejskiej.