Tylko krajowe produkty na półkach? KE jest przeciw

W polskiej debacie publicznej od pewnego czasu pojawia się postulat prawnego zobligowania sieci handlowych do sprzedaży krajowej żywności. Nie jest to jednak pomysł nowy. Próby wdrożenia podobnych rozwiązań były podejmowane także w innych krajach Unii Europejskiej. Co symptomatyczne, powyższe inicjatywy ustawodawcze podejmowane były przede wszystkim w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, lecz za każdym razem blokowała je Komisja Europejską.

Jednolity rynek jako podstawa funkcjonowania Unii Europejskiej

Każdy adept prawa europejskiego na początku swojej przygody z prawem wspólnotowym musi poznać tzw. cztery swobody, które są podstawą istnienia wspólnej, europejskiej przestrzeni gospodarczej. Są to swobody przepływu osób, kapitału, towarów i usług, o których mowa w przepisach Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej jako: TFUE). To one gwarantują swobodny przepływ towarów w ramach wspólnej unii celnej.

Jej istnienie uniemożliwia bowiem w praktyce stosowanie przez kraje członkowskie takich narzędzi jak cła i inne, podobne instrumenty, a także wymusza stosowanie jednolitych stawek celnych w relacjach z krajami trzecimi. Zwłaszcza element dotyczący „podobnych instrumentów” jest istotny, gdyż oprócz ceł istnieje wiele innych narzędzi, za pomocą których rządy mogłyby ingerować w transgraniczne procesy gospodarcze zachodzące w ramach wspólnoty.

Stąd też w zapisach TFUE pojawiły się przepisy zakazujące stosowania innych, niefiskalnych instrumentów, stanowiących standardowy repertuar praktyk protekcjonistycznych: monopoli państwowych, ograniczeń ilościowych stosowanych w imporcie lub eksporcie przez kraje członkowskie oraz (uwaga, ważne!) wszelkich środków o skutku równoważnym.

Jak można się domyślić, nieostre pojęcie „środków o skutku równoważnym” może być interpretowane bardzo szeroko. Może i jest, gdyż dokładnie taki był zamiar autorów unijnego prawodawstwa. W praktyce więc mamy do czynienia z normą zakazującą państwom członkowskim Unii Europejskiej stosowania instrumentów prawnych dotyczących ograniczania importu i eksportu w ramach rynku unijnego. Wyjątek stanowią jedynie ograniczenia motywowane uzasadnionym interesem publicznym.

Powyższa interpretacja przepisów znajduje swój wyraz w bardzo bogatej linii orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości. Wynikiem działalności TSUE jest pęczniejący od dekad zbiór praktyk zakazanych, które uznano za naruszające swobodę przepływu towarów w ramach unijnego jednolitego rynku.

Na przykład za zakazane „środki o skutku równoważnym” można uznać przepisy nakładające dodatkowe obowiązki administracyjne na importerów danego towaru lub zakazujące stosowania określonych nazw produktów, wyśrubowane wymogi dotyczące specyfikacji technicznej, regulacji cen w praktyce faworyzujących produkty krajowe, finansowane z publicznych pieniędzy akcje promocyjne, zachęcające do kupowania produktów pochodzenia lokalnego (vide słynna sprawa Buy Irish) czy nawet przepisy, które nie zdążyły jeszcze wejść w życie (tj. są na etapie vacatio legis).

Restrykcyjne podejście TSUE w kontekście swobody przepływu towarów nie powinno dziwić, gdyż jest ono gwarantem funkcjonowania jednolitego rynku i egzekwowania czterech swobód zapisanych w TFUE. Nie oznacza to jednak, że kraje członkowskie nie podejmują prób ochrony interesów lokalnych producentów. Branża spożywcza nie jest w tym przypadku wyjątkiem, czego przykładów w Unii mieliśmy (i mamy wciąż) aż nadto.

Obowiązkowy udział krajowej żywności w sklepach? W EŚW już to przerabialiśmy.

W krajach Europy Środkowo-Wschodniej co jaki czas w debacie publicznej pojawia się zagadnienie napływu importowanej żywności, którą sprowadzają do kraju międzynarodowe sieci handlowe na podstawie transgranicznych kontraktów. Często w wyniku tego procederu pogarsza się kondycja ekonomiczna lokalnych rolników, a ich pozycja negocjacyjna względem sieci dystrybucyjnych ulega osłabieniu. Z tego powodu co jakiś czas podnoszone są postulaty dotyczące zobligowania sieci handlowych do sprzedaży określonego wolumenu żywności pochodzenia krajowego.

Niestety, biorąc pod uwagę dotychczasową linię orzeczniczą TSUE, należy uznać ten pomysł za niezgodny z przepisami TFUE dotyczącymi swobód przepływu towarów i przedsiębiorczości. Dlatego otwarta próba wdrożenia takich rozwiązań z automatu oznacza wejście na kurs kolizyjny z Komisją Europejską i niemal pewną przegraną przed unijnym sądem. Nie oznacza to jednak, że próby ingerowania w ofertę sprzedażową nie były w UE podejmowane. Owszem, były, i co ciekawe, zawsze dotyczyły legislacji krajów byłego Bloku Wschodniego.

W 2016 r. rumuński parlament uchwalił przepisy dotyczące sprzedaży produktów spożywczych. Nowelizacja przepisów objęła m.in. wprowadzenie restrykcyjnych zasad etykietowania mięsa. Odtąd sieci handlowe miały mieć obowiązek wskazywać, ile wynosi udział mięsa rumuńskiego w produktach w tej kategorii, wskazywać w sklepach specjalne strefy, w której wystawiane będą tylko i wyłącznie produkty pochodzenia krajowego, a także organizować akcje promocyjne dotyczące lokalnych produktów.

Co jednak najistotniejsze, zobligowano sieci handlowe do zapewnienia co najmniej 51% udziału w ofercie sprzedażowej produktów z tzw. „krótkiego łańcucha dostaw”, co w praktyce miało oznaczać produkty krajowe i lokalne. Regulacja dotyczyła m.in. nabiału, mięsa, pieczywa, owoców i warzyw.

W Bułgarii w 2020 r. wprowadzono przepisy, zgodnie z którymi udział lokalnych przetworów mlecznych w ogólnej ofercie sprzedażowej powinien wynosić aż 90%. Poprzez pojęcie „lokalne przetwory mleczne” bułgarski ustawodawca rozumiał produkty wytworzone w okręgu administracyjnym, w którym działa dana placówka handlowa, bądź w jednym z okręgów graniczących. Omawiane przepisy w sposób drastyczny ograniczały sieciom handlowym swobodę wyboru dostawców produktów tej kategorii, co oczywiście było z korzyścią dla producentów bułgarskich.

Przepisy, które miały na celu wsparcie krajowej żywności, wprowadzono także na Słowacji, choć dotyczyły one marketingu. Natomiast w Czechach izba niższa parlamentu zagłosowała za nałożeniem na sklepy o powierzchni przekraczającej 400 m2 obowiązku co najmniej 55% udziału krajowej żywności w ogólnej ofercie sprzedażowej od 2022 r. Według proponowanych rozwiązań odgórnie narzucony udział czeskich produktów żywnościowych w sklepach wielkopowierzchniowych miałby docelowo wynosić ponad 70% w 2028 r.

Kontrowersji dodawał fakt, że ówcześnie urzędujący premier Republiki Czeskiej, Andrej Babiš (którego ugrupowanie ANO zdecydowanie poparło zmianę przepisów, choć sam premier się później dystansował od inicjatywy), jest założycielem grupy Agrofert, największego producenta żywności w Czechach. I chociaż formalnie zrzekł się nad nią kontroli, to przez cały okres jego urzędowania pojawiały się nad Wełtawą zarzuty, że wciąż zarządza grupą zza kulis.

Protekcjonalizm gospodarczy i niekiedy bardzo prywatne interesy konkretnych polityków łączą wszystkie wyżej wymienione regulacje. Ale na tym lista podobieństw między nimi się nie kończy. Każda z nich bowiem spotykała się one z ostrym sprzeciwem Komisji Europejskiej. W przypadku Bułgarii przepisy dotyczące nabiału wygasły już kilka miesięcy po ich wprowadzeniu, a z powodu nacisku KE nie zostały prolongowane.

W Czechach analogiczne regulacje z tego samego powodu zostały odrzucone przez senat (m.in. po ostrzeżeniach ze strony komisarz Věry Jourovej). Natomiast Rumunia w praktyce zrezygnowała z egzekwowania wymogów dotyczących „produktów z krótkiego łańcucha dostaw” (celowo nie definiując tego pojęcia w ustawie), czyniąc z niego de facto martwy przepis, z którego ostatecznie wycofała się w 2020 r.

W żadnym z powyższych przypadków omawiane regulacje nie spełniły pokładanych w nich oczekiwań, a pomysł ingerowania w ofertę sprzedażową sklepów umierał śmiercią naturalną.

Protekcjonizm żywnościowy w Unii ma się dobrze

Nie oznacza to jednak, że kraje członkowskie UE nie stosują innych środków, które mają na celu chronić lokalny sektor spożywczy, tym samym umacniając pozycję lokalnych produktów. W praktyce eksporterzy muszą się często mierzyć z wieloma trudnościami, których źródłem nie są przepisy poszczególnych państw, a z bieżąca praktyka biznesowa – stąd też tak trudno te zjawiska wyeliminować na gruncie przepisów TFUE. Skoro w ustawach co do zasady wszystko się zgadza, sprawa się komplikuje – zarówno dla Komisji Europejskiej, jak i eksporterów lub importerów, próbujących zaskarżyć dane regulacje. Spory, o ile do nich dochodzi, ciągną się latami.

Jednym z popularnych instrumentów wykorzystywanych w celu ograniczenia sprowadzania zagranicznej żywności są wzmożone kontrole sanitarne produktów spożywczych. Są one dotkliwe zwłaszcza dla importerów. Polscy eksporterzy często wskazują, że podwyższanie ich częstotliwości jest jedną z najbardziej uciążliwych barier pozataryfowych w ramach jednolitego rynku UE. Jeśli dodać do tego arbitralne stosowanie prawa, to mamy gotowy przepis na utrudnienie życia zagranicznym producentom.

Co ciekawe, w tego typu praktykach prym wiodą niestety nasi partnerzy z Grupy Wyszehradzkiej – Czechy. Przykładowo, przed kilku laty głośna była sprawa Mokate. Czeski inspektorat sanitarny w ramach jednej z „rutynowych” kontroli uznał, że w herbatach polskiej firmy rzekomo przekroczone zostały normy niektórych substancji. Przedstawiciele producenta ze Śląska zdecydowanie zaprzeczyli tym doniesieniom i przedstawili nawet szczegółowe badania dotyczące składu i zdatności do spożycia swoich produktów. Jednak na niewiele się to zdało, bo czescy urzędnicy zdążyli wydać nakaz bezwzględnego ich wycofania z półek sklepowych. I nie była to jedyna taka historia.

Podobnie potoczyła się sprawa Fermy Drobiu Woźniak. W jajach jednej z partii, która trafiła m.in. do Biedronki i sklepów w Wielkiej Brytanii i Skandynawii, wykryto salmonellę. Partię oczywiście wycofano ze sklepów i na tym sprawa mogła się zakończyć. Jednakże, tak samo jak w wypadku Mokate, czeska inspekcja sanitarna nakazała zniszczenie 5 milionów jaj polskiego producenta, mimo że pochodziły z zupełnie innych partii i nie przeprowadzono na nich żadnych badań w kierunku wykrycia salmonelli.

Nietrudno się domyśleć, że za takimi sytuacjami często idą krzykliwe nagłówki w prasie czy wręcz medialna nagonka na żywność z danego kraju. Głośna swego czasu była wypowiedź byłego premiera Republiki Czeskiej, Andreja Babiša (wtedy ministra finansów), który żywność znad Wisły nazwał „polskim gównem”, a tamtejsze media w alarmistycznym tonie informowały o kolejnych „niepokojących przypadkach”.

Czarny PR to prosta droga do zniechęcenia konsumentów do kupowania produktów danego pochodzenia. Niestety, polscy eksporterzy żywności doświadczyli tego na własnej skórze. Inny przykład? Polski producent sałatek FructoFresh, posiadający silną pozycję na rynku francuskim, w 2017 roku padł ofiarą perfidnego ataku medialnego i prawnego ze strony bezpośredniej konkurencji znad Sekwany.

Wtedy właśnie polska spółka została oskarżona przez Delifruits o używanie w swoich produktach zakazanych, szkodliwych dla zdrowia substancji. Strona francuska uzasadniała te twierdzenia tym, że polskie sałatki miały 14-dniowy termin przydatności, zaś jej tylko 9-dniowy. Na tej podstawie chciano wyprowadzić wniosek, że FructoFresh truje konsumentów zakazanymi konserwantami, których później nie ujmuje w składzie. Ostatecznie sprawę wygrała strona polska, ale trwało to 3 lata, w trakcie których wiele sklepów wycofało produkty FructoFresh ze swojej oferty, a sama firma musiała zwolnić ⅓ załogi.

Przykłady nie tylko z branży spożywczej można by mnożyć. Wachlarz środków, które można zastosować, żeby w praktyce dyskryminować zagranicznych eksporterów, jest bardzo szeroki i absolutnie nie ogranicza się do tych, które wymieniłem powyżej. Często wynikają one nie tyle z przepisów, co z praktyki urzędów. Jako przykład można by podać chociażby konieczność kompletowania różnego rodzaju dokumentacji, zwyczajowo wymaganej przez organy, którą najpierw przecież trzeba otrzymać od kontrahenta, a później przechowywać i zarchiwizować.

A jeśli importer ma komplet dokumentów od zagranicznego producenta? Wzywamy przedsiębiorcę importującego, aby przedłożył tłumaczenie przysięgłe tej samej dokumentacji na rodzimy język. I tak można bez końca. Specyficzne wymogi dotyczące warunków przewożenia żywności, dodatkowa certyfikacja produktów spożywczych przez sieci handlowe, krótkie terminy wydawanych zezwoleń, zmienne wysokości obowiązkowych opłat administracyjnych – jeśli chcielibyśmy sporządzić listę tego typu praktyk, z pewnością byłaby ona długa.

Protekcjonizm nie bez powodu

Podejmowanie przez poszczególne kraje członkowskie podobnych prób są w dużej mierze zrozumiałe. Nie jest też przypadkiem, że także w Polsce podnoszone są postulaty ograniczenia napływu żywności zagranicznej, mimo że jesteśmy jednym z największych jej eksporterów w Unii Europejskiej.

W naszym przypadku podobne idee są motywowane przede wszystkim faktem dominacji zagranicznego kapitału na ostatnim etapie łańcucha dostaw (tj. w handlu detalicznym, w szczególności wielkopowierzchniowym) i szeregu bolączek dotykających polski, mocno rozdrobniony sektor produkcji rolnej. Podobne racje ożywiają tendencje protekcjonistyczne w pozostałych krajach naszego regionu.

Na przykład w Słowacji w niektórych sieciach handlowych udział słowackiej żywności w ogólnej ofercie sprzedażowej przez wiele lat utrzymywał się poniżej poziomu 20%. W Rumunii około 1/3 zatrudnienia przypada obecnie na sektor rolnictwa i zdecydowanie przewyższa zatrudnienie w przemyśle (dla porównania, w Polsce jest to odpowiednio około 10% dla rolnictwa oraz średnio trzykrotnie więcej dla przemysłu w ostatnich latach), więc sytuacja ekonomiczna rolników jest tam niezwykle istotnym politycznie zagadnieniem.

Choć praktyki protekcjonistyczne na rynku spożywczym stosowane są także w krajach zachodnio- i południowoeuropejskich, to próby i postulaty regulowania tych kwestii aktami prawnymi w randze ustawy można uznać za wskazówkę, że wiele negatywnych doświadczeń związanych z importem żywności mają także inne kraje Europy Środkowo-Wschodniej. A to sygnał, że mamy w tym zakresie nierozwiązane problemy.

***
autor:Bartosz Mielniczek

źródło: Klub Jagielloński
Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.